Это большая честь для меня быть приглашенным выступить перед вами в день вашего выпуска из этого центра опыта в области теории и практики проведения политического анализа. Я не совсем уверен в том, что мои сугубо академические познания достойны этой чести. Мои первые годы изучения теории политики слишком быстро завершились, так как я ушел в практическую политику. Но, может быть, я могу чувствовать себя несколько увереннее, вспоминая, что мой бывший профессор в Стокгольмском университете не считал меня совершенно безнадежным.

Корпорация РЭНД, в которой я имею честь служить в качестве члена Совета попечителей, известна всем мире в качестве первого, самого наилучшего, и первоочередного мозгового центра (think tank). Она приобрела свою репутацию, используя интеллектуальные средства политического анализа, чтобы попытаться решить некоторые из наиболее сложных проблем нашего времени. Во все времена RAND проводила много времени в размышлениях о немыслимом.

Правильно и нет, но в прошлом веке теория ядерного сдерживания казалась ключом к более стабильному и менее опасному миру. Сегодня вызовы, с которыми мы сталкиваемся в мире, сильно отличаются. Как стало очевидно в последние годы, сегодня нам и нашему миру угрожают больше слабые, чем сильные государства. Мы уже видели, как регионы, в которых государственная власть сломана, легко могут быть взяты под контроль террористами и стать для них безопасным убежищем.

Мы также видим другую серьезную опасность в таких районах. Это риск откровенного хаоса. От массовых потоков беженцев. От развала экономики и массовой голодной смерти. От этнических конфликтов, чисток и убийств. От опасных черных провалов в глобальных попытках борьбы с опасностью новых инфекционных заболеваний.

И сегодня мы живем во взаимосвязанном мире, где кризис в одном месте и прямо и косвенно ведет к последствиям в других местах. Иногда огромным. Иногда незначительным. Но эффекты всегда есть. Мы могли бы просто закрыть глаза...

В течение последнего десятилетия так называемому международному сообществу все чаще приходится проводить крупные операции, чтобы удержать государства от падения или распада на мелкие составляющие или восстанавливая или устанавливая более или менее новые государственные структуры после войн, конфликтов или краха. Здесь, в Америке это называется национальным строительством. В Европе или Азии это называется по-другому – государственное строительство.

Для нас существует важное различие между государством и нацией. Проблемы, с которыми мы сталкиваемся, часто возникают при строительстве государственных структур в тех регионах, где люди принадлежат к разным национальностям. Часто, сам этот факт является частью проблемы.

Я жил несколько лет в Сараево, в Боснии, юго-восточная Европа, пытаясь координировать международные усилия, чтобы залечить раны государства после его националистических войн, там, где ранее была Югославия, распавшаяся на осколки. Мы пытались, а другие продолжают работать и сегодня, создать функционирующее государство, которое могло бы преодолеть порой очень глубокие национальные, культурные и исторические различия, которые безжалостные военные лидеры сделали еще хуже. Это было нелегко, и до сих пор остается очень трудной задачей. Но нам очень помогло то обстоятельство, что мы имели план в виде мирного соглашения, который был, хотя и неохотно, подписан и утвержден всеми соответствующими местными и региональными организациями. Часть из того, что мы там выучили, затем мы обоснованно применяли в других случаях.

С тех пор государственное строительство стало растущим бизнесом для международного сообщества наравне с другими. По мере того, как накапливаются новые ошибки в дополнение к старым, мы постепенно должны становиться несколько мудрее и лучше.

Здесь, в Соединенных Штатах, большая часть внимания, естественно, привлечена к Ираку, и частично к ситуации в Афганистане. Ситуация в Ираке является, безусловно, непростой, значительно более сложной в силу очевидных ошибок, допущенных в начале этапах деятельности. И ситуация в Афганистане стала более сложной в последние месяцы. Пожалуй, свыше 1000 человек уже убито в результате возобновления боевых действий на юге страны.

Но при всем внимании к этим двум странам и проблемами тамх, мы не должны упускать из виду тот факт, что Организация Объединенных Наций имеет более чем 90 тыс. сотрудников, работающих в не меньше 18 так называемых миротворческих операциях, но чаще это является государственным строительством на четырех континентах земного шара. И эти цифры продолжают расти.

Сегодня в Демократической Республике Конго, второй по величине африканской стране, идет крупнейшая операция ООН такого рода. Обеспечение безопасности и организация выборов в июле являются наиболее насущными задачами. Объявлено, что контингент Европейского Союза развертывается в и рядом со страной, чтобы выполнять стабилизирующие функции, если процесс выборов пойдет не так или кто-то пытается насильственным образом испортить его.

Но после этих всех проблем в Конго сегодня завтра грядет операция в Судане, крупнейшей африканской стране, которая потеснит ее в размерах и, возможно, в сложности и в долгосрочном значении. Это случится, когда мандат ООН перейдет от попыток помочь им в выполнении сложных мирных соглашений Север-Юг к такому же стремлению обеспечить еще более хрупкое согласие, достигнутое недавно в западной провинции Дарфур.

Эти проблемы столь значительны, что в одиночку ни одна нация не способна взвалить их на свои плечи. Вы должны располагать гораздо более широкой ресурсной базой, чем могут мобилизовать даже самые могущественные страны.

Принцип многосторонних отношений не нуждается для своего рождения в наивном идеализме, он появляется на свет из абсолютно реалистического понимания масштабности задач. То, что мы с определенностью выучили в течение десятилетия в Боснии, заключается в том, что государственное строительство требует изобилия ресурсов как рабочей силы и денег, так и избытка времени и терпения. Там нет коротких путей. Там не существует быстрых решений. Рим был построен не в один день, также точно и ни одно другое более или менее функционирующее государство в современном мире.

Чтобы подойти ближе к возможности преуспеть в преодолении разных вызовов в этой области, мы должны извлечь уроки из наших поражений и наших ошибок. Если мы этого не сделаем, то мы будем вынуждены повторять их, что, кажется, мы и делаем сейчас в некоторых случаях. Позвольте мне как человеку с некоторым практическим опытом в этой области, а также как человеку с большим интересом к аналитической политике, сформулировать семь главных уроков, которые родились в течение последнего десятилетия в области государственного строительства.

Урок 1: Крайне необходимо быстро создать безопасную обстановку.

После конфликта абсолютно необходимо как можно быстрее создать определенный порядок, желательно на основе конкретного закона. Мы поняли, что для этого требуются людские резервы в большом количестве. Это не задача для машины, это задача для мужчин и женщин. И мы поняли, что количество людей, необходимых для обеспечения мира, почти всегда превышает количество необходимых для того, чтобы выиграть войну.

Если вы не в состоянии обеспечить безопасные условия жизни, вы разрушаете возможность мирной политической деятельности. Если пуля является более беспроигрышным путем к власти, чем бюллетень для голосования, вы можете быть уверены в том, что молодые, нетерпеливые и разочарованные, которых всегда много, пойдут этим путем. И усилия по государственному строительству усилия рано или поздно пойдут прахом.

В Боснии, мы, вероятно, первоначально имели больше наличных ресурсов, чем это действительно было необходимо, но в Афганистане и Ираке, напротив, несомненно, был тот случай, когда «свято место» оставалось свободным слишком долгое время для тех, кто имеет другие планы или просто желает испортить и уничтожить процесс.

Легко сказать, что это не задача для армии или солдат. Но простой факт заключается в следующем: в мире, в котором мы живем, этому просто нет альтернативы. Если это не сделают вооруженные силы, то это сделает никто, и все непременно рухнут. Со временем, несомненно, необходимо разворачивать подготовку полиции и всех других инструментов законной власти, столь важных для функционирования любого государства. Но даже когда это случится, еще длительное время часто будет потребность в военных силах, в качестве поддержки и сдерживания.

Во всем мире имеется слишком мало военнослужащих для стабилизирующих операций, которые являются основой государственного строительства, а это очень важно. Основной вклад в стабилизирующие операции ООН сегодня делают Бангладеш и Пакистан, и они часто делают это очень хорошо. Но раз мы и в более богатой части мира проводим несколько таких операций, мы должны понимать, что со временем нам придется взять на себя значительную часть бремени подобных операций по всему миру.

Может быть, более политически соблазнительно ратовать за более высокотехнологичных бойцов, или за новые современные спутники или подобное. Но факт состоит в том, то, что нам зачастую требуются для достижения международного порядка простые солдаты, обеспечивающие стабильность в темных уголках мира.

Урок 2: Главная задача - не реконструкция, а государственное строительство.

Ранее многие полагали, что как только вы ликвидируете материальный ущерб, нанесенный в результате конфликта, все остальное в экономике приложится само собой. Но теперь мы знаем, что вы можете выдавать бесконечные денежные суммы на восстановление того или иного, но если не строить структуры функционирующего государства, это все превратится в прах скорее раньше, чем позже. Я видел, как финансовые средства, выделенные на переустройство частной (и немаловажной) дороги на Балканах, исчезали без каких-либо видимых последствий для самой дороги. При отсутствии функционирующего государства деньги с высокой вероятностью где-то пропадут.

Итак, государственное строительство является всем. Только дееспособное государство может создать условия для функционирования общества и функционирования экономики.

Урок 3: Чтобы построить государство, вы должны знать, что вы строите

Это может показаться простым, но вопрос о том, какое государство строить, часто становится причиной конфликтов, которые вы стремитесь разрешить. Часто это выглядит так, как если бы эта задача сводилась бы к управлению на нескольких выборах. И в последние годы даже в очень сложных обстоятельствах много усилий, действительно, вкладывается в создание структуры для организации выборов. Но результаты выборов в таких странах, как Босния или Ирак, часто показывают, что выборы являются не более чем этническим цензом, иллюстрируя основные проблемы, которые необходимо было решить до выборов.

В таких различных странах, как Босния, Ирак или Судан, эта проблема одна и та же. Это страны с множеством верований и традиций, часто слившиеся в определенный тип государства на довольно позднем этапе истории. Их политика редко является идеологической, но и зачастую это политика самоидентичности. После открытого конфликта политика часто рассматривается как продолжение войны иными средствами.

Основной задачей в этих условиях является ранние и твердые договоренности о характере государства, который должно быть построено. Следует ли нам строить централизованное государство, в котором каждый его житель только гражданин, или мы пытаемся строить в высокой степени децентрализированное государство, в котором разные национальности могут создавать свои собственные структуры и учреждения и управлять своими делами?

Если мы выбираем второй путь, есть ли какая-нибудь гарантия, что мы в конечном итоге просто не разрушим все, что осталось от общих интересов, таким образом, вступив в круг дезинтеграции, который вполне может выйти за границы данного конкретного государства?

Не существует общего ответа для каждой ситуации. Единственное, в чем я убежден, это нужно четко ответить на эти критически важные вопросы, прежде чем начинать любую операцию по государственному строительству. Если этого не произойдет, то проблемы со временем, вероятно, будут только нарастать.

Урок 4: Необходимо сосредоточиться на ранних предпосылках для долгосрочного экономического роста.

Сначала зачастую существует соблазн попытаться субсидировать и финансировать любую структуру, которую можно обнаружить, будь то старые так называемые социальные предприятия Югославии или широкая схема субсидирования Саддама Хусейна в Ираке. Но это чаще всего неправильный курс. Не отказываясь от традиционных форм, надо активизировать долгосрочный потенциал экономического роста.

Предпринимательство является важным фактором как в Панширском ущелье, так в Силиконовой долине, и слишком высокие налоги и торговые ограничения приводили к теневой экономике и открытым восстания на протяжении всей истории человечества.

Сегодня Косово - регион с ошеломляющим торговым дефицитом, примерно 41% от ВВП, а Афганистан является страной с впечатляющими 87-ю процентами всего мирового рынка опиума, что составляет около половины оцениваемого легального ВВП страны. Само собой разумеется, что эти шаткие основания не являются фундаментом для создания стабильных государств.

Урок 5: Должно быть благосклонное региональное окружение.

Когда мы приступили к мирным переговорам после окончания боснийской войны, мы сели за стол переговоров с рядом национальных и региональных лидеров, которые несли основную ответственность за эту трагедию. Сербский Слободан Милошевич (Slobodan Milosevic) и хорватский Франьо Туджман (Franjo Tudjman) были нашими партнерами по мирному урегулированию. Не потому, что они нам нравились, а по другим веским основаниям.

Вы можете заключить мир только с теми, кто воюет, но возможностей для дестабилизации у соседних стран останется всегда намного больше, чем возможностей у отдаленных государств что-то стабилизировать. Мы справились с чертом, но мы знали, что только за счет создания благоприятных региональных условий мы могли бы дать Боснии шанс выжить. И то же самое относится и к любой другой области государственного строительства в мире. Если соседи не участвует в процессе урегулирования, они могут легко превратиться в детонаторы нового взрыва.

Урок 6: Чем больше международной поддержки, тем процесс является менее сложным.

Это должно быть понятно из того, что я уже сказал. И практический и политический вывод заключается в том, что политика этих операций в конце дня должна приниматься в СБ ООН. Это действительно важно в каждом случае операции по государственному строительству в современном мире. ООН, возможно, не всегда простой и не самый удобный орган для рассмотрения. Но можно утверждать, что единственная вещь, которая хуже, чем попытка проводить политику при поддержке ООН, это пытаться проводить политику, которую она не одобряет. Опять же, это не должно быть принципиальным вопросом, практический опыт является достаточным основанием для вывода.

Урок 7: государственное строительство занимает больше времени и требует больше ресурсов, чем первоначально полагает большинство.

В крошечном Восточном Тиморе были уверены в том, что инициативы могут быть объявлены успешными по прошествии определенного количества лет. Те, кто работали на местах, были менее в этом убеждены, но великие мира сего стремились поскорее объявить успех и отправиться домой. И в последние недели мы были свидетелями того, как все это рухнуло, а австралийские солдаты снова были вызваны, чтобы остановить внутренний конфликт, который стал причиной того, что примерно 100 тыс. людей были вынуждены покинуть свои дома.

Этот вывод имеет далеко идущие последствия, от Боснии до Багдада и от Кабула до Хартума. Просто освободить и запустить – всегда рисковать вернуться к исходной точке пути. Мы, определенно, должны думать долго и тщательно перед тем, как вмешаться в дела других стран, но еще дольше и труднее мы должны думать, прежде чем неожиданно бросить их, когда может быть заявлен некоторого сорта краткосрочный успех, или внимание средств массовой информации переместилось в другие места, или на просто надоело.

Если мы посмотрим на записи о разных операциях по государственному строительству за последнее десятилетие или около того, то неудач будет больше, чем успехов, хотя я бы сказал, что будущее всех из них пока еще не ясно, и проявится только много лет спустя. Но я думаю, что ни у кого не вызывает сомнения, что последствия неудач будут весьма серьезными стран или регионов, в частности, и для международной системы в целом.

Афганистан, что снова подпал под своего рода контроль талибов. Древние земли Месопотамии, что погрузились в гражданскую войну, которая быстро может распространиться на другие страны. Судан, который просто развалился, и, возможно, становится причиной для одного африканского государства за другим впасть в то же самое, с неслыханными гуманитарными последствиями, растягивая вероятный пояс геноцида вдоль южной Сахары. Балканы, снова возвращающиеся к этнической вражде, этническим чисткам, и этническим войнам.

В самом худшем случае мы увидим распространение наших неудач в наиболее уязвимых частях мира подобно тому, как лесной пожар охватывает деревья, что, возможно, поставит под угрозу весь процесс глобализации прошлых десятилетий. И именно в этом контексте нужно рассматривать важное значение государственного строительства.

На мой взгляд, это также важно для стабильности и мира в вашем мире будущего, точно также как ядерное сдерживание было важно старому миру вчерашнего дня.

Сейчас вы уже завершили обучение, вы выходите в мир строить свою жизнь и вмешиваться в жизнь этого мира, вам важно знать эту разницу. И я надеюсь, что некоторые знания, энтузиазм, и аналитические навыки, которые вы представляете, через некоторое время будут использованы для увеличения наших шансов на успех в этих сложных, но крайне важных мероприятий во всем мире. На этом пути вы могли бы.

Pardee RAND Graduate School, лето 2006 года

Об авторе: Карл Бильд (Carl Bildt), премьер-министр Швеции в 1991–1994 гг., с конца 2006 года министр иностранных дел Швеции.

© Перевод: Наталья Лаваль, специально для сайта "Война и Мир". При полном или частичном использовании материалов ссылка на warandpeace.ru обязательна.