Владимир Шубин Д.и.н., профессор, главный научный сотрудник Института Африки РАН, эксперт РСМД

В 2013 г. Африка уже отметила золотой юбилей своей общеконтинентальной организации – Организации африканского единства (ОАЕ), реорганизованной в 2002 г. в Африканский союз. В какой степени мечта о единой Африке ее отцов-основателей превратилась в реальность? Сколько еще времени потребуется для этого, или уже пора признать, что идея была иллюзорной?

От ОАЕ к АС

Предшественница Африканского союза (АС) немало сделала для ликвидации колониальных и расистских режимов на континенте, прежде всего, через Комитет освобождения, оказывавший не только политическую, но и практическую помощь национально-освободительным движениям, которые вели вооруженную борьбу. Членами АС стали все государства континента за исключением Марокко – оно не участвовало и в работе ОАЕ после принятия в члены этой организации Сахарской Арабской Демократической Республики (Западной Сахары), поскольку считает ее частью своей территории.

Сравнение Устава ОАЕ и Учредительного акта АС позволяет оценить, насколько новая организация сохраняет преемственность с ОАЕ и чем отличается от предшественницы. Принципиально новым положением Акта стали осуждение и отказ от признания правительств, пришедших к власти неконституционным путем. Это положение соблюдается, но на практике такие правительства, проведя "демократизацию", как правило, приобретают "легитимность". Последний пример – Египет, который был временно исключен из организации после свержения президента М. Мурси, но полностью восстановлен в правах на саммите АС, состоявшемся в конце июня 2014 г. в столице Экваториальной Гвинеи городе Малабо.

theafricanfile.com

Учредительный акт говорит уже не только о суверенном равенстве, но и о взаимозависимости государств-членов АС и предусматривает право члена организации обращаться с просьбой "о вмешательстве Союза с целью восстановления мира и безопасности". Более того, в Акте зафиксировано право АС на основании решения Ассамблеи глав государств и правительств, принятого двумя третями голосов, на прямое (в том числе вооруженное) вмешательство в дела государства-члена при возникновении на его территории особых обстоятельств: военных преступлений, геноцида и преступлений против человечности. Однако за 12 лет существования АС это положение Акта ни разу не применялось, и лидеры африканских стран предпочитают принимать решения путем консенсуса.

Существенные изменения произошли в организационных структурах общеконтинентального объединения. Так, высший исполнительный орган АС называется Комиссией (по аналогии с Европейским союзом), а не Генеральным секретариатом, как это было в ОАЕ. АС создавался как более демократическая структура, с действующим уже десять лет Всеафриканским парламентом и Экономическим, социальным и культурным советом (ECOSOSS), в котором представлены гражданское общество и африканская диаспора [1].

Новые рубежи

Новые рубежи для АС были намечены на состоявшихся 25–26 мая 2013 г. в Аддис-Абебе юбилейной и рабочей ассамблеях. Общей темой празднования 50-летия ОАЕ–АС было "Панафриканизм и африканский ренессанс".

В официальном пресс-релизе саммита говорилось: "Пятидесятая годовщина приходится на золотое время для Африки. Континент, который всего 10 лет назад считался безнадежным, сегодня бесспорно на подъеме". Приводились и конкретные цифры, подтверждающие достигнутые успехи. По словам руководителя Экономической комиссии ООН для Африки Карлуша Лопеша, средний рост ВВП составил 5%, т.е. оказался выше среднемирового. Вместе с тем был проявлен и реализм, что отразилось, в частности, в выдвинутом накануне саммита лозунге "Поднимайся! Единая Африка 2063, процветание и мир", который был размещен повсюду – и в залах заседаний, и на плакатах на улицах Аддис-Абебы. Африканцев призывали подняться, чтобы добиться единства, процветания и мира на континенте, но лишь через полвека, к столетнему юбилею.

Обращает на себя внимание и более трезвое отношение к вопросам африканской интеграции. Если еще несколько лет назад обсуждался вопрос о создании правительства Африки и учреждении министерских постов, то теперь упор делается на экономическую интеграцию, причем на основе укрепления уже существующих региональных сообществ [2].

В Стратегическом плане Комиссии Союза на 2014–2017 гг., принятом на Ассамблее АС, были определены восемь приоритетных областей ее деятельности:

• развитие человеческого потенциала с упором на сферы здравоохранения, образования, науки, исследований, технологии и инновационной деятельности;
• сельское хозяйство и переработка [3];
• инклюзивное экономическое развитие на пути индустриализации, развитие инфраструктуры, сельского хозяйства, торговли и инвестиций;
• мир, стабильность и надлежащее управление;
• вовлечение на равной основе женщин и молодежи во все виды деятельности;
• мобилизация ресурсов;
• строительство Союза, ориентированного на интересы людей;
• укрепление организационного потенциала Союза и всех его органов.

Проблемы и решения

Избранная полтора года назад на пост председателя Комиссии АС доктор Нкосазана Дламини-Зума [4], ранее успешно работавшая на министерских постах в ЮАР, справедливо отмечала, что Африке предстоит ответить на множество жестких вопросов. Такого рода вопросы возникают и при анализе деятельности АС и связанных с ним структур.

Среди проблем, стоящих сегодня перед общеконтинентальной организацией (во многом унаследованных ею от ОАЕ), следует выделить недостаток политической воли лидеров стран-членов АС для выполнения принятых решений, которые требуют частично поступиться их суверенитетом. Так, на ратификацию документов, предусматривающих создание общеконтинентальных структур, как правило, уходит несколько лет. Другая проблема – постоянная задолженность большинства стран по членским взносам. Это приводит к зависимости АС в целом и ряда его членов от внешних доноров, в основном стран НАТО, а также Китая, предоставляющего Союзу около 20% донорской помощи, что на практике ограничивает свободу их действий. Почти 60% бюджета АС и 9/10 бюджета его миротворческих операций формируется за счет доноров [5]. К началу 2014 г. только 16 из 54 государств-членов ликвидировали свою задолженность перед Союзом. Основная причина неуплаты взносов – не отсутствие средств, а опять-таки нехватка политической воли. При этом следует отметить, что пять стран – ЮАР, Египет, Нигерия, Алжир и Ливия [6] – вносят в бюджет АС по 13,37%, тогда как на долю остальных 49 приходится лишь треть бюджета.

Тем не менее можно говорить об определенных достижениях АС, в частности, в области экономической интеграции. Прошло то время, когда телефонная связь и перелеты между различными регионами Африки осуществлялись через бывшие метрополии. Создаются (или уже созданы) региональные зоны свободной торговли и таможенные союзы. Наиболее важным в этом отношении является принятое в 2008 г. решение руководителей трех региональных организаций о создании единой зоны свободной торговли, включающей 26 стран, от Ливии до ЮАР. Предполагается, что к ней присоединятся другие региональные сообщества, и к 2018 г. будет оформлена общеконтинентальная ЗСТ.

Однако было бы неправильно рассматривать вопросы интеграции в Африке только через призму межгосударственных отношений. На континенте появилось немало квазинеправительственных организаций ("кванго"), которые нередко опережают официальные структуры. Так, хотя предусмотренные в Учредительном акте АС Африканский центральный банк, Африканский инвестиционный банк и Африканский валютный фонд еще не созданы (если не считать технических подготовительных комитетов), уже существуют почти два десятка "кванго", которые частично осуществляют функции этих органов, способствуя африканской интеграции.

В области финансов это, например, Африканский банк развития (со штаб-квартирой в Тунисе), Африканский экспортно-импортный банк (Каир), Банк развития Юга Африки (Претория) (полномочия последнего, несмотря на название, распространяются на весь континент). В области транспорта, связи и энергетики действуют Африканская комиссия гражданской авиации, Африканский союз железных дорог, Всеафриканский союз телекоммуникаций, Африканская комиссия по энергетике. Подобные организации существуют и в области науки и технологий. Сотрудничеству стран континента также способствуют многочисленные структуры бизнеса и гражданского общества.

Что касается межгосударственных региональных организаций, то официально из них Союзом признаны восемь [7]. И АС, и региональные сообщества играют важную роль в миротворчестве. На континенте существует структура, именуемая "Африканской архитектурой мира и безопасности" (АПСА) – от Совета мира и безопасности АС до Африканских сил постоянной готовности (АСБФ), которые по решению еще 1995 г. должны состоять из пяти региональных бригад. И хотя создание этих частей сильно затянулось (официальная дата их "запуска" перенесена на 2015 г.), общая численность миротворческих сил, направленных в конфликтные зоны АС или региональными организациями, в 2012 г. превысила предполагаемую численность АСБФ – 25 тыс. человек [8]. Наибольшее число миротворцев – более 22 тыс. – участвуют в Миссии АС в Сомали (АМИСОМ), более 18 тыс. входят в состав объединенной (смешанной) Миссии АС и ООН в Дарфуре (Судан) (ЮНАМИД).

Если сравнивать

Объективно оценить состояние и деятельность АС можно, сравнивая его с другими подобными организациями. Как считает видный южноафриканский политолог из Университета Западного Кейпа К. Готтшалк, АС превзошел свои "аналоги", такие как АСЕАН, Лига арабских государств, МЕРКОСУР, Организация американских государств, Ассоциация регионального сотрудничества Южной Азии, по ряду показателей (например, по наличию общего парламента или проведению миротворческих операций). "Большего достиг лишь ЕС, – пишет политолог, – у которого в 200 раз больше служащих и в 400 раз больше бюджет" [9] (с населением в государствах-членах в два раза меньшим, чем на африканском континенте).

Стоит отметить, что некоторые институты, действующие в рамках АС, например, Всеафриканский парламент (ВАП), Африканский суд по правам человека и народов, были созданы на два десятилетия раньше, чем предусматривалось предыдущими соглашениями, хотя их деятельность означает частичный отказ от национального суверенитета в пользу наднациональных органов.

Другое дело, что эти общеафриканские органы крайне медленно осуществляют свои функции. Подписанный в 1998 г. Протокол о создании Африканского суда по правам человека и народов вступил в силу только в 2004 г. и был ратифицирован лишь 26 государствами. Правила суда были приняты в 2010 г.

Только в 2013 г. ВАП получил полномочия обсуждать годовой бюджет АС. Сроки перехода на прямые выборы членов этого парламента переносились уже не раз, хотя и Евросоюзу на это понадобилось 20 лет. Да и в целом для достижения нынешнего состояния ЕС и его органов ушло полвека, несмотря на наличие щедрого финансирования и демократических традиций (при этом число его критиков – евроскептиков – растет). Такая мерка применима и к АС, если реалистично оценивать его перспективы.

Таким образом, можно сделать вывод, что достижение единства Африки, о котором мечтал лидер независимой Ганы Кваме Нкрума еще более полувека назад и которое энергично продвигал М. Каддафи уже в нынешнем веке, – длительный и очень сложный процесс. Но даже само существование АС и региональных сообществ намного усиливает позиции африканцев перед лицом вызовов ХХI века. Тем, кто пытается навязать "новый мировой порядок", приходится считаться с тем, что африканские страны составляют более четверти членов ООН, а также с растущим значением континента не только как источника ценного сырья. Повышается и демографическая ценность Африки. В то время как коэффициент демографической нагрузки у развитых стран растет вследствие старения населения, у африканских стран "демографический дивиденд" должен достичь максимума примерно через 30–40 лет, когда 65% прироста трудовых ресурсов мира будет приходиться на Африку. В условиях глобализации это будет способствовать ускорению экономического развития и экономическому возвышению континента в целом. То, насколько Африка сможет реализовать новые возможности, во многом зависит от степени ее единства в рамках Африканского союза.

Примечания

1. Первая ассамблея Совета была проведена еще в 2008 г., но с тех пор он фактически бездействует. Созыв второй ассамблеи неоднократно откладывался, как это ни парадоксально, из-за слабого интереса со стороны организаций гражданского общества.

2. В своем выступлении на праздновании премьер-министр Эфиопии Хайлемариам Десалень, занимавший пост председателя АС, говорил об Африке через 50 лет лишь как об "интегрированной экономически". Президент Уганды Йовери Мусевени прямо заявил о несогласии с выдвигавшейся М. Каддафи идеей политической интеграции континента и назвал более реалистичными планы региональной интеграции. Впрочем, мы по собственному опыту знаем, как нелегко решаются вопросы политической интеграции: идею Евразийского союза удалось пока реализовать только в виде экономического объединения.

3. Состоявшийся в конце июня 2014 г. саммит АС был посвящен теме "Сельское хозяйство и продовольственная безопасность".

4. Следует отметить интересную деталь: с приходом нового руководителя Комиссии АС ужесточилась дисциплина – даже во время дискуссии с участием глав государств и правительств после трех минут, отведенных на каждое выступление, микрофон автоматически отключался.

5. Gottschalk K. 50 Years of the OAU–AU & Their Sub-Regional Affiliates. 13th Conference of Africanists. M., 2014. P. 8.

6. После свержения М. Каддафи долг Ливии перед АС, по состоянию на январь 2014 г., составил 16 млн долл.

7. Сообщество сахельско-сахарских государств (Сен-Сад), Общий рынок Восточной и Южной Африки (КОМЕСА), Восточноафриканское сообщество (ВАС), Экономическое сообщество государств Центральной Африки (ЭСГЦА/СЕЕАС), Экономическое сообщество государств Западной Африки (ЭКОВАС), Межправительственная организация по развитию (ИГАД), Сообщество развития Юга Африки (САДК), Союз Арабского Магриба (САМ) (http://www.au.int/en/).

8. Gottschalk K. Op. cit. P. 8.

9. Ibid. P. 1.