В "Плане действий Совета Министров - Правительства Российской Федерации по реализации экономической реформы в 1993 году" урегулирование проблемы внешней задолженности было отнесено к числу важнейших целей российского Правительства во внешнеэкономической сфере.

Для многих государств современного мира внешняя задолженность является предметом постоянной обеспокоенности и финансовых забот, она крайне осложняет задачу повышения уровня благосостояния населения, а в отдельных случаях - вообще задачу выживания независимой национальной экономики. Ныне общий объем задолженности в мире превышает 1,7 трлн. долл. Из них значительная часть (по разным методикам подсчета, примерно от трети до половины этой суммы) приходится на США. Но для Соединенных Штатов тяжесть внешнего долга, несмотря на его громадную величину, не так ощутима, как для большинства развивающихся стран и для России, унаследовавшей долги бывшего СССР. Долговое бремя при возможности его эффективного регулирования, как это имеет место в случае с США, не превращается в безысходную проблему. Во многих же развивающихся странах и ряде бывших социалистических государств проблема внешнего долга на многие годы вперед останется одной из самых животрепещущих. Страны, наиболее обремененные долгами, приведены в табл.1.

Что касается бывшего Советского Союза, то он на протяжении десятилетий проводил крайне осторожную политику в области заимствования внешних ресурсов, в результате чего его внешняя задолженность удерживалась на весьма скромном уровне. Но, начиная со второй половины 80-х годов, СССР только за пять лет более чем удвоил свой внешний долг. Политика перестройки создала для зарубежных кредиторов достаточно привлекательные политические условия, что позволило государственным структурам и предприятиям быстро назанимать у них немалые средства. Не будучи в состоянии оплачивать свою накопляющуюся краткосрочную задолженность. Авторитет Советского Союза как кредитоспособного партнера был поставлен под вопрос. И хотя общая сумма его задолженности по международным критериям не выглядит чрезвычайно большой, потребуется немалое время, а главное умелое маневрирование на финансовых рынках мира, прежде чем Россия, как основной правопреемник Советского Союза и его долгов, сумеет восстановить добрую репутацию у зарубежных кредиторов. Это может оказаться вообще недостижимым, если срочно не предпринять необходимых шагов по реструктуризации (многолетней отсрочке) всех старых долгов.

Весьма наглядно наша неспособность в обслуживании внешнего долга была продемонстрирована в 1992 г., когда не были погашены не только ранее согласованные суммы, но не выполнены и те резко сокращенные обязательства, которые были взяты в ходе ежеквартальных согласований с коммерческими банками и правительствами западных стран.

В ближайшие годы трудности, связанные с погашением долгов, могут только усугубляться как из-за значительных сумм накопившихся неплатежей в 1992 г., так и вследствие того факта, что на 1993-1995 гг. падает выплата основной доли (почти 52%) всех долгов бывшего СССР. Проблема внешней задолженности, таким образом, превращается в важнейшую политическую и экономическую проблему нашего государства.

Внешний долг СССР до 1985 г. образовался в основном из-за необходимости финансирования внешнеторговых сделок. На конец указанного года коммерческие кредиты и займы, связанные с импортом, составляли 16 млрд. долл., при общей сумме задолженности около 29 млрд. долл. Погашение долга и новые заимствования строго контролировались.

Задолженность начала заметно возрастать в 1985-1989 гг., когда контроль со стороны Центра в ходе перестройки был существенно ослаблен. В 1985-1988 гг. почти весь прирост (около 85%) средне- и долгосрочной задолженности пришелся на среднесрочные финансовые кредиты, а сумма ежегодного обслуживания основного долга составляла в те годы всего 5-б млрд. долл. При этом экспорт сохранялся на достаточно высоком уровне и сумма обслуживания долга составляла менее 30% его стоимости, а отношение всей задолженности к годовому объему экспорта на конвертируемую валюту до 1989 г. не превышало 130%. Таким образом, задолженность СССР все еще оставалась ниже среднего уровня, характерного для так называемых умеренных должников в группе развивающихся стран. Отношение суммы задолженности СССР к его валовому внутреннему продукту до 1989 г. составляло, по расчетам Мирового банка, произведенным на базе официального курса к доллару, не более 3 %.

В табл.2 приведены основные показатели внешней задолженности бывшего СССР в 1985-1991 гг.

Таблица 2

млрд. долл

* Данные не уточненные.
** Без задолженности бывшим странам - членам СЭВ.
*** Отношение основано на официальном курсе рубля к доллару (0,6 руб. - 1 долл. США), который существенно завышает показатель валового внутреннего продукта, выраженного в долларах. Это отношение, полученное МБРР для 1991 г. на базе его данных о долларовом выражении валового внутреннего продукта, составило 9%.
**** Процентное отношение суммы обслуживания задолженности к стоимости экспорта на конвертируемую валюту.

С 1989 г. наступил период особенно быстрого возрастания задолженности Советского Союза. В этот год сотням предприятий было дано право самим осуществлять внешнеторговые сделки и финансирование из внешних источников на свой страх и риск. Ослабление контроля из Центра привело к резкому росту импорта и краткосрочной задолженности государственных предприятий, которая увеличилась на 6,5 млрд. долл. Как следствие этого, к концу года краткосрочная задолженность составила почти 34% всех долговых обязательств страны. В 1989 г. баланс внешней торговли в конвертируемой валюте заметно ухудшился, импорт на валюту возрос на 23 %, а экспорт - всего лишь на 5%.

Краткосрочные заимствования для многих предприятий оказались слишком обременительными и неплатежи с их стороны к концу года составили 500 млн. долл. Постоянно возникавшие в последующие месяцы проблемы с погашением государственными предприятиями своих долгов заставили западные коммерческие банки прекратить их кредитование. Не подкрепленные гарантиями претензии банков по выплате задолженностей достигли в 1990 г. 12 млрд. долл., из которых 10 млрд. - это претензии по краткосрочным кредитам.

В области межгосударственных отношений, тем не менее сохранялся дух определенной доверительности. Правительству СССР была оказана крупная финансовая поддержка, в основном Германией. Это также привело к росту претензий по союзным долгам со стороны капиталистических стран и их агентств по экспортному кредитованию. Они возросли до 23 млрд. к концу 1990 г. Размер средств, необходимых для обслуживания долга капиталистическим государствам в 1990 г., составил, таким образом, уже исключительно большую величину:

19 млрд. долл. по основному долгу и 4 млрд. - по процентам. Эти 23 млрд. долл. в 1990 г. составляли 68,5% всей валютной выручки от экспорта.

В 1990-1991 гг. внешнеэкономические отношения Советского Союза характеризовались все большей неуправляемостью и нестабильностью. Окончательно развалился Совет Экономической Взаимопомощи, торговля в рамках которого всегда играла для СССР главную роль. В 1991 г. изменилась вся система расчетов с участвовавшими в нем странами, они стали осуществляться по мировым ценам в конвертируемой валюте. Экспорт из СССР в эти страны сократился на 2/3, причем вывоз нефти в значительной части был переориентирован на рынки капиталистических государств. Резко сократился импорт из региона бывшего СЭВ. На мировых рынках СССР продолжил запродажи золота. Все это позволило как-то свести внешнеторговый баланс 1991 г. в конвертируемой валюте с положительным сальдо. Коммерческие банки капиталистических стран тем не менее продолжали демонстрировать крайнюю сдержанность в предоставлении кредитов партнерам из СССР. Именно поэтому краткосрочная задолженность снизилась, но тем не менее масштабы предстоящего обслуживания внешнего долга оставались очень большими - на уровне 17 млрд. долл., из которых 12,8 млрд. долл. по основному долгу и 4,2 млрд. долл. - по процентам. Предотвратить угрозу резкого сокращения Советским Союзом выплат по долгам могли только новые крупные займы капиталистических государств.

Средне- и долгосрочные займы (в основном по государственной линии), предоставленные в 1991 г. Советскому Союзу, составили 13,4 млрд. долл; из них 10,7 млрд. - новые, и 2,7 млрд. из сумм, обещанных, но не предоставленных в 1990 г. Вся так называемая "связанная помощь", оказываемая через банковские кредиты,2 была предоставлена в форме экспортных кредитов в основном сроком от 3 до 5 лет под коммерческие проценты. Задолженность по правительственным кредитам (включая прямые и гарантированные правительствами экспортные кредиты) достигла почти 55% всей средне- и долгосрочной задолженности СССР. Именно эти крупные заимствования по правительственной линии позволили СССР поднять уровень фактического обслуживания долгов до 16,5 млрд. долл. При этом его коэффициент (табл.2) составил 43,8%, что более чем вдвое превысило коэффициент, имевшийся в 1985 г. Основная часть финансирования Советского Союза в 1991 г. пришлась на США и Германию. Наряду с США займы в долларовом выражении предоставили и другие страны. В результате доля займов, предоставленных в долларах, составила 35%. Крупнейшим кредитором все же явилась Германия. Отчасти это объясняется тем, что ее объединение позволило включить в общую сумму 12 млрд. марок, предоставленных или гарантированных предприятиями бывшей ГДР. Кроме того, Германия предоставила безвозмездную помощь и произвела трансфертные платежи в связи с передислокацией советских войск и объединением страны.

В 1992 год страна вступила с обязательствами перед капиталистическими государствами по обслуживанию в течение года средне- и долгосрочных задолженностей им со стороны бывшего СССР в размере 12,1 млрд. долл., из которых 8,6 млрд. - амортизация и 3,5 млрд. - проценты. Весь внешний долг Союза к началу 1992 г. измерялся суммой в 70,8 млрд. долл. А все выплаты по погашению долга на этот год должны были составить 22,65 млрд. долл., из них 18,77 млрд. - обслуживание основного долга, и 3,88 млрд. - проценты.

В октябре 1991 г. восемью республиками был подписан Меморандум о солидарной ответственности за выплату внешнего долга СССР. Месяцем позже уже девять республик подписали Договор о разделении долга и активов бывшего Советского Союза. В соответствии с договором республики взяли на себя обязательство перечислять средства в иностранной валюте для погашения долга во Вншеэкономбанк. Однако с конца 1991 г. только Россия вносила свои средства на эти цели, величина которых составила примерно 1,5 млрд. долл., или намного меньше 10% ее доли обслуживания долга бывшего Союза, приходившейся на 1992г., в условиях нелегального вывоза капитала, резко сократившихся запродаж золота и уже полностью исчерпанных золото-валютных резервов платежи по обслуживанию внешнего долга в 1992г. оказались в несколько раз скромнее имевшихся обязательств.

Внешний долг бывшего СССР, образовавшийся до 31 декабря 1990 г., и его зарубежные активы были поделены в соответствии с договором между республиками. Доля каждой республики поначалу исчислялась на основе данных о ее усредненной доле в экспорте, импорте, национальном доходе и населении Советского Союза за 1986-1990гг. Окончательно же согласованные величины базировались на самом деле в основном на данных о чистом продукте и населении, которые более равномерно распределены между республиками, нежели экспорт на конвертируемую валюту. Система двухканального обслуживания долга оказалась недейственной. Как уже было отмечено, ни одна республика, за исключением России, ничего не перевела на специальные счета по обслуживанию долга, открытие Внешэкономбанком.

После заключения Договора о разделе долга в реорганизованном Внешэкономбанке было создано специальное подразделение, ведающее внешним долгом, которое стало подчиняться непосредственно Межгосударственному совету по управлению внешней задолженностью и имуществом СССР. В Российской Федерации разработка общей стратегии заимствования была возложена на Министерство внешнеэкономических связей совместно с Министерством экономики и Министерством финансов. Внешэкономбанк является главным правительственным органом по осуществлению новых международных валютных сделок и договоров. Он имел, таким образом, двойную функцию: управление старыми долгами бывшего Союза и осуществление новых заимствований для России. Российский Внешторгбанк также уполномочен осуществлять внешние сделки от имени Правительства. Коммерческие банки, имеющие генеральные лицензии на внешнеэкономические операции, могут заимствовать за рубежом напрямую, без гарантий Внешэкономбанка.

В течение 1992 г. Россией и рядом бывших республик разрабатывались различные предложения по созданию работоспособной системы обслуживания внешнего долга бывшего Союза. Предпочтительным для большинства выглядел вариант, при котором одна республика (Россия) приняла бы на себя обязательства бывшего СССР при условии отказа всех остальных от каких-либо претензий на его зарубежные активы (так называемый "нулевой вариант"). К концу года с ними удалось подписать соответствующие соглашения.

Кредиторы же до последнего времени оставались привержены идее солидарной ответственности. Их больше устраивало, чтобы в соответствии с Меморандумом от 28 октября 1991 г. республики сообща и каждая в отдельности несли бы ответственность за всю величину долга и чтобы Внешэкономбанк, действующий под эгидой Межгосударственного совета, управлял внешним долгом от их имени.

Это, однако, было совершенно неприемлемо для России, и прежде всего по следующим причинам:

- По состоянию на конец 1992 г. только Россия делала взносы на погашение долга, и нет никаких оснований ожидать, что, например, Украина произведет какие-либо выплаты в обозримом будущем.

- Зарубежные кредиторы ожидают выплаты только от России и отказывают в новых кредитах только ей, интересуются только российским платежным балансом и ее способностью платить.

16 января 1993 г., после встреч с представителями Парижского и Лондонского клубов, Россия и Украина парафировали второй протокол, содержащий 3 ключевых условия:

• внешний долг будет разделен с тем, чтобы Россия и Украина, каждая в отдельности, отвечали только за свою долю долга;
• Россия и Украина каждая назначат своих ответственных по управлению и обслуживанию долга;
• Россия и Украина заключат отдельное соглашение по управлению и разделу внешних активов.

Этот протокол был только парафирован, но не подписан. На деле же долг мог быть разделен только с согласия кредиторов.

Однако российские представители продолжали считать, что для нее неприемлемы совместное с Украиной управление или совместная с ней ответственность за внешний долг и что решение о том, делить ли долг (как это предусмотрено в протоколе) или передавать России исключительную ответственность за его управление и погашение (как ранее и предлагалось российской стороной), остается за кредиторами.3 Позиция России в немалой степени объясняется горьким опытом обслуживания долга в 1992 г.

Общая сумма просроченных платежей на конец 1992 г. составила примерно 14 млрд. долл. А если к этой сумме приплюсовать 18 млрд., которые следовало выплатить в 1993 г., а также 9,7 млрд., формально или фактически подпадавших под отсрочку, то получалось почти 42 млрд4. Совершенно очевидно, что такая сумма была абсолютно неподъемна ни для российского потенциала, ни для потенциала всех стран СНГ. Исходя их невозможности сколь-либо существенного сокращения задолженности в ближайшие годы, российское Правительство ставит вопрос о такой реструктуризации долга, которая бы предусматривала отсрочку выплат по основному долгу как минимум на 10-15 лет.

При условии обслуживания Россией всех 100% внешнего долга, согласованный с МВФ объем необходимого финансирования на 1993 г. составлял 29,9 млрд. долл. Это свидетельствовало о том, что платежный кризис будет продолжать развиваться и усиливать для нас жизненную необходимость быстрейшего достижения соглашения с западными кредиторами о реструктуризации долга.

Достижение соглашения в известной мере зависело от решения целого ряда сопутствующих вопросов, таких как:

• о возможных пределах обслуживания внешнего долга в 1993 году;
• о необходимости уточнения даты, по которой разграничиваются союзные и российские долги;
• о пересмотре принципа солидарной ответственности членов СНГ по задолженности СССР.

Возможный предел обслуживания внешнего долга в 1993 г. не превышал 2,5-3,5 млрд. долл. Эти величины связаны с оценками состояния платежного баланса и госбюджета страны в 1993 г. Отступление от этого предела представлялось маловероятным, так как поступления в Республиканский валютный резерв (РВР), как ожидалось, смогут составлять не более 500-800 млн. долл. в месяц. Российское государство, как показал опыт 1992 г., может использовать на обслуживание внешней задолженности не более 35% РВР при условии максимальной экономии конвертируемой валюты на критический импорт и другие расходы. Это значит, что среднемесячные выплаты на обслуживание задолженности не могли превышать 200-300 млн. долл. Бюджетные последствия даже при таких объемах обслуживания долга, составляющих в годовом исчислении 2,5- 3,5 млрд. долл., оказываются весьма обременительными. При сложившемся курсе рубля к доллару из бюджета необходимо было выделить свыше 1-1,5 трлн. руб. для приобретения указанной суммы валюты. Таким образом, платежи сверх 2,5-3,5 млрд. долл. привели бы к необходимости еще более значительной кредитной эмиссии, что резко отрицательно повлияло бы на стабилизационные мероприятия Правительства.

Что касается российских предложений об изменении даты разграничения союзных и российских долгов (которая была зафиксирована началом 1991 г.), то они также были связаны с тем, что выплаты по обслуживанию внешней задолженности в 1993 г. могут быть не более 2,5-3,5 млрд. долл. только в том случае, если эта дата будет перенесена на конец 1991 г., что даст основание реструктуризировать выплаты по задолженности, образовавшейся в 1991 г. Российская сторона исходит при этом из того, что Советский Союз прекратил свое фактическое существование 8 декабря 1991 г., и задолженность, накопившуюся до этой даты, следует отнести к части, подлежащей реструктуризации.

Пересмотр принципа солидарной ответственности, наконец, позволяет зафиксировать достаточно определенные и четкие обязательства Российской Федерации перед зарубежными кредиторами, а также упорядочить двусторонние отношения с государствами СНГ в этой области.

Итак, при сохранении принципа солидарной ответственности объем необходимого финансирования для России на 1993 г. составлял бы 22,1 млрд. долл. (61% обслуживания долга), а при "нулевом варианте" - 29,9 млрд. долл. (100% обслуживания долга). Объем необходимого финансирования при этих условиях предполагал возможность разных вариантов реструктуризации. В зависимости от этого могли складываться и разные стратегии привлечения средне- и долгосрочных иностранных кредитов.

В правительственной программе углубления экономических реформ, например, были приведены 2 варианта базовых стратегий. По первой и, на наш взгляд, несколько более вероятной стратегии внутренний ресурсный баланс в ближайшие 5-10 лет не позволяет покрывать расходы по обслуживанию внешней задолженности. В таком случае придется усиленно привлекать иностранные кредиты в надежде на то, что начало снижения задолженности все-таки наступит до истечения этого столетия, при этом ее размеры и динамика в ближайшие годы могли в соответствии с программой характеризоваться диаграммой (рис.1)

Что касается использования кредитов, то его величины и динамика могли бы, по мнению разработчиков программы, выглядеть в соответствии с рис.2.

Иными словами, использование иностранных кредитов останется неотъемлемой