Принятие внешнеполитических решений – ливийский опыт

Прокатившаяся по странам Ближнего Востока и Северной Африки революционная волна, получившая название "арабской весны", стала, пожалуй, главным событием в мировой политике начала 2010-х годов. Рушившиеся один за другим ветхие авторитарные режимы уступали место новым политическим силам. Налицо был "эффект домино", а скорость и динамика процесса оставляли внешним игрокам лишь одно – спешно адаптироваться к стремительно менявшейся реальности.

Буря застала всех врасплох. Судьбоносные решения принимались в условиях дефицита времени, нехватки объективной информации, непонимания масштабов происходивших процессов. Не являлась исключением и Россия, которая, правда, предпочла поначалу дистанцироваться. Москва, с одной стороны, понимала необратимость изменений в большинстве охваченных "весной" государств, с другой – не стремилась, в отличие от западных стран, оказаться в авангарде сторонников демократизации.

Отношение России ко всему процессу коренным образом изменилось после событий в Ливии и свержения Муаммара Каддафи, осуществленного при военной поддержке Запада. Историю четырехлетней давности стоит вспомнить, поскольку она не только оказала существенное влияние на отношения России и внешнего мира, но и вобрала в себя комплекс разнообразных вызовов, с которыми приходится сегодня сталкиваться авторам отечественного внешнеполитического курса.

Судьба Каддафи была в руках Москвы

Падение в январе 2011 г. президента Туниса не виделось в Москве чем-то стратегически значимым. Тунис, одна из самых спокойных и благополучных арабских стран, казался одиноким "черным лебедем", а не началом волнений по всему арабскому региону. Кроме того, события там никак не задевали российские интересы (опасения относительно безопасности немногочисленных российских туристов быстро развеялись) и в целом "прошли мимо" Москвы.

Другое дело – последовавшие далее восстание в Ливии и война в Сирии, которые уже напрямую затрагивали интересы России, ее ВПК и крупного бизнеса. При этом в том, что касается Ливии, именно Москва в марте 2011 г. решала судьбу успешно развивавшейся силовой операции вооруженных сил Каддафи по подавлению революции.

На тот момент сторонники Каддафи, пользуясь полным доминированием в воздухе, вышли к мятежному Бенгази и готовились к штурму и дальнейшей зачистке города. В то же время страны Запада при поддержке большинства арабских режимов вынесли на голосование в Совет Безопасности ООН проект резолюции 1973, санкционировавший введение бесполетной зоны. По сути, подразумевалось начало пусть и ограниченной, но силовой международной операции против ливийских властей хотя бы для подавления их авиации и ПВО. От России как постоянного члена СБ, обладающего правом вето, требовалось определиться с позицией, которая вырабатывалась под воздействием следующих факторов:

Мощное моральное давление Запада ("кровь Бенгази будет на ваших руках"), отношения с которым в тот момент находились чуть ли не в высшей точке "перезагрузки", а наследие проблемного 2008 г. почти забылось. Кроме того, антикаддафистские подходы с подачи монархий Залива доминировали и в Лиге арабских государств (ЛАГ), а Россия традиционно внимательно прислушивается к мнению региональных сообществ.

На другой чаше весов была более умеренная позиция Африканского союза (важный вектор внешней политики Каддафи, который на фоне собственных проблем в ЛАГ вложил в "раскрутку" АС немало ресурсов), которая не стала, да и не могла стать достойным противовесом.

Не очень ясное понимание сути и перспектив "арабской весны". В МИДе и других ведомствах, специализирующихся на внешнеполитической работе, превалировало мнение о цепочке инспирированных Западом "цветных революций" с целью смены неугодных режимов. Однако существовала и точка зрения, что по арабскому миру катится волна демократизации снизу, силами "продвинутой молодежи", и Россия, поддерживая обреченных диктаторов, рискует оказаться "на неправильной стороне истории", от чего Москву публично предостерегала администрация США.

Нехватка объективной информации стала следствием дипломатического "неприсутствия" в Бенгази. Отечественные дипломаты привыкли уклоняться от общения с оппозиционными силами во избежание ухудшения отношений с властями (контакты с исламистами – наиболее активной частью оппозиции – вообще считаются опасными для карьеры и чуть ли не уголовно наказуемыми). Также слабо велась аналитическая работа с соцсетями, главным инструментом "арабской весны".

При этом донесения из посольства в Триполи, как можно предположить по судьбе спешно отозванного (беспрецедентный случай в отечественной дипломатической практике) посла Чамова, имели стойкий прокаддафистский привкус. За несколько часов до голосования в Совете Безопасности ООН по резолюции 1973 его уволили. Как прозрачно намекали СМИ – за то, что был некомпетентен и "неадекватно представлял себе интересы России в ливийском конфликте". Российская миссия в СБ ООН, как известно, получила указание воздержаться при голосовании, то есть не препятствовать принятию документа.

Особенности дипломатической работы, трансфера информации и выработки решений

Нередки случаи, когда посол, будучи заинтересован в укреплении связей со страной пребывания и местной правящей элитой (партией, президентом, военной хунтой и т.д.), начинает эти связи воспринимать и подавать "в Центр" как приоритет. При этом вольно или невольно на второй план задвигается весь комплекс остальных внешнеполитических вопросов, стоящих перед страной. Либо – передавать в Москву пожелания местных руководителей в качестве "дорожных карт" российско-N-ских отношений. На мидовском жаргоне это называется "говорить с чужого голоса". Пример Ливии и Чамова, развивавшийся на пике "перезагрузки" с США, куда незадолго до этого с программным визитом съездил президент Медведев, – скорее всего именно из этой категории.

В будничной, более или менее спокойной обстановке подобные изъяны могут нивелироваться под влиянием внешних факторов. Депеши послов из непроблемных/некрупных стран по неприоритетным вопросам на стол главе государства не ложатся либо проходят многоступенчатый фильтр. Цель вроде бы благая – обеспечить президента качественной информацией. Однако есть и оборотная сторона – хроническая недоинформированность высшего руководства по довольно широкому кругу специфических вопросов, которая в кризисные моменты может обернуться ошибочными действиями.

В ситуации цейтнота (как в Ливии) промежуточные фильтры сокращаются или упраздняются, а решения принимаются в спешке. В таком случае донесения посольства могут вызывать аллергию в Кремле и как объективный источник информации не восприниматься. По сути, выработка объективного решения становится невозможной или крайне затруднительной. После случая с Чамовым МИД поспешил полностью устраниться, что было видно из официальных заявлений министерства. Причины ясны: главная мотивация – не подставляться, угадывать "высшие" настроения, соответствующим образом реагировать на сигналы из Кремля, а не высказывать свое мнение. Рискнем предположить, что в подобной ситуации так действовало бы любое другое ведомство.

Ливийский прецедент стал ярким примером того, как ключевые внешнеполитические решения принимаются единолично (либо предельно узким "внутренним" кругом), а роль МИДа сводится к сугубо технической. Попытки донести "особое мнение" чреваты, и это всем известно. В результате вместо объективной картины рисуется желаемая, что едва ли способствует выработке оптимального решения.

Выстоял бы режим Каддафи, если бы Россия наложила вето на резолюцию СБ ООН? Вопрос спорный. В сообществе дипломатов-арабистов бытует мнение, что мятеж был бы подавлен, а Ливия оставалась бы пусть и эксцентричным, но спокойным и относительно благополучным государством, в той или иной форме трансформировавшись в сторону большей адекватности.

Правда, пример Сирии, где революционная волна захлебнулась, можно толковать двояко. С одной стороны, режим доказал свою устойчивость, и пока нет оснований ожидать его краха, с другой – полноценным и дееспособным государством Сирия при нынешнем правлении уже вряд ли станет. Не факт, что Каддафи удалось бы восстановить прежний контроль и обеспечить себе власть надолго вперед. Но по крайней мере едва ли в стране была бы возможна недавняя показательная экзекуция боевиками ИГИЛ десятков египетских христиан-коптов, а до этого – убийство американского посла в казавшемся ему дружественным Бенгази, нападение на российское посольство в Триполи и другие подобные инциденты, которые доходчиво демонстрируют степень деградации ситуации.

Еще один штрих – вряд ли бы старые ливийские власти поддержали и антироссийскую резолюцию Генассамблеи ООН 68/262 по Крыму, как это сделали их преемники, во многом обязанные Москве своим приходом к власти. Отметим, что ни Ирак, против вторжения и насильственной смены власти в котором в 2003 г. Россия возражала, ни Египет, ни Сирия, ни Йемен эту резолюцию не поддержали.

Если Каддафи и Ливия не воспринимались в Кремле как приоритет, то ситуация с Сирией носила иной характер. Попытка заработать очки в отношениях с Западом, пожертвовав Каддафи, если таковая имела место, успеха не принесла. Из-за Сирии эти отношения вновь обострились, пережив жесткий кризис, углубившийся в 2014 г. уже после событий на Украине.

Бизнес-интересы

Надо ли говорить, что в Ливии были полностью проигнорированы весьма серьезные интересы крупного бизнеса (в частности, "Российских железных дорог", ряда предприятий военно-промышленного и топливно-энергетического комплексов), который понес значительные потери и покинул страну. Впрочем, возникший впоследствии хаос выдавил из Ливии и пришедший на смену западный капитал.

Как показал ливийский случай, возможности реального сектора экономики доносить до руководства страны свое мнение по внешнеполитическим вопросам крайне ограниченны, если не отсутствуют. А плоды многолетней работы предпринимателей в той или иной стране могут быть разрушены в одночасье под знаменем высшей целесообразности.

МИД России экономикой занимается мало и скорее по остаточному принципу. С советских времен закрепилось разделение: МИД отвечает за политику, торгпредства – за государственную тогда еще экономику и внешнюю торговлю. Помощь от посольств бизнесу в практической работе фрагментирована: крупному частному капиталу помогать особенно и не нужно, государственный бизнес – это зачастую квазиэкономические проекты с политической подоплекой, помощь мелкому и среднему бизнесу затруднена и не носит регулярного характера. Что касается торгпредств, то их эффективность уже и на официальном уровне ставится под вопрос.

Нахождение баланса между интересами бизнеса и государства на внешнеполитическом поприще – трудный вопрос. Понятно, что собственные интересы бизнеса априори нацелены на получение прибыли и в этом смысле не могут, да и не должны оказывать прямое воздействие на госаппарат. С другой стороны, полностью игнорируя интересы бизнеса и экономики ради политических приоритетов, страна рискует подорвать реальные внешнеэкономические позиции и несырьевой экспорт, в более общем плане – ради конъюнктурных целей – сковать будущий внешнеполитический потенциал, невозможный без сильной экономики и подкрепления политических амбиций финансово-экономическими ресурсами.

И немного о вечном

Вне всякого сомнения, есть случаи, когда коммерческими интересами приходится жертвовать во имя более общих и принципиальных целей. Но если проанализировать ливийский случай с этой точки зрения, результат все равно выходит неудовлетворительный. Долгосрочные итоги воздержания по Ливии наглядно демонстрируют (особенно на фоне жесткости России в Сирии), что непродуманные уступки, иногда даже искренне продиктованные благими намерениями, могут иметь негативные последствия за пределами конкретной темы.

Решение по Ливии многие в России и за ее пределами восприняли как желание избежать трений с западными партнерами. Последних это укрепило во мнении, что Москва не видит Ближний Восток в зоне своих приоритетных интересов, следовательно ее позицию не обязательно учитывать в первую очередь. Итог кампании, которая явно вышла за рамки одобренного мандата, возмутил Москву. Здесь почувствовали себя использованными и обманутыми, что наложило очень серьезный отпечаток на дальнейшие отношения с Западом, на уровень доверия к нему, который и так оставлял желать много лучшего. Для большинства тех в России, кто принимает внешнеполитические решения, ливийский случай стал новым ярчайшим подтверждением "вероломства" Запада, что запрограммировало поведение в контактах с ним надолго вперед. Иными словами, вместо того чтобы укрепить связи с наиболее развитыми державами мира, что, вероятно, и служило мотивом распоряжения не накладывать вето, этот шаг заложил под них мощную мину. В дальнейшем она дала себя знать в Сирии и практически в полную мощь детонировала на Украине.

Это не означает, что другая линия поведения России обеспечила бы иной сценарий отношений с Западом – накопившиеся разногласия носят глубокий и объективный характер. Однако ливийский ход не только их не сгладил, а резко катализировал, причем не в конкретном случае или даже регионе, а в целом. Иными словами, не сократил проблемный потенциал отечественной внешней политики, а приумножил его.